بسیاری از کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه دنیا تلاش دارند نظام بودجه ریزی خود را در یک فرایند بهبود یا تغییر به یک نظام عملکرد محور یا عملیاتی که در آن ارتباط بین اعتبارات بودجه ای و عملکرد دستگاههای اجرائی شفاف و قابل درک است، نزدیکتر سازند و از این طریق پشتوانه اطلاعاتی معتبر و قابل اطمینانی برای تصمیمات بودجه ای دولت فراهم آورند. مهمترین اهداف دولتها رسیدن به رشد اقتصادی و فراهم کردن خدمات عمومی و تحقق عدالت اجتماعی است. برای تحقق این اهداف باید وظایف دولتها در کنار وظایف مردم و نهادهای غیردولتی مشخص گردد، ساختار دولت تعیین شود و برای تحقق اهداف برنامهریزی شود. برای تحقق برنامهها، بودجهریزی انجام میشود و با تخصیص منابع، وظایف دولت اجرا میگردد. بودجه به عنوان برنامه مالی دولت، نقش بسیار مهمی در توسعه اقتصادی کشورها دارد.
بودجهریزی عملیاتی، بعنوان یکی از روشهای بودجهریزی عبارت است از برنامه سالانه به همراه بودجه سالانه که رابطه میان وجوه تخصیص یافته به هر برنامه با نتایج بدست آمده از اجرای آن برنامه را نشان میدهد که این کار در راستای استفاده بهینه از منابع محدود و در جهت دستیابی به اهداف کشور میباشد.
هدف اصلی نظامهای بودجه‌بندی، پاسخگویی و ارزیابی عملکرد دولت میباشد که این هدف در نظام بودجهریزی عملیاتی در قالب سه معیار کارایی، اثربخشی و صرفه اقتصادی نمایان میشود، تا بدین ترتیب دولت را در جهت تحقق اهداف خودیاری رساند.
مفهوم بودجهریزی عملیاتی
نظام بودجهریزی عملیاتی بعنوان یک نظام مدیریتی برای ارتقای کارایی و اثربخشی مصرف منابع سازمانی مورد توجه جدی دولتها در سطوح ملی و محلی بوده است. در این نظام، اعتبارات بودجه‌ای بر مبنای عملکرد واحدهای سازمانی در راستای تولید خروجی‌ها (محصولات و خدمات) یا همان اهداف کوتاه مدت و یا دستیابی به پیامدها و یا همان اهداف بلندمدت، تخصیص می‌یابد و بدین ترتیب دستگاههای اجرایی به سمت افزایش شفافیت در نحوه مصرف منابع برای انجام فعالیتها، دستیابی به اهداف و استراتژی‌ها و نیز پاسخگویی بیشتر سوق می‌یابند. بر اساس تعریفی که توسط صندوق بین‌المللی پول از بودجهریزی عملیاتی عنوان شده است، بودجهریزی عملیاتی عبارت است از:
«روشها و سازوکارهایی که ارتباط بین اعتبارات تخصیص یافته به دستگاههای اجرایی را با خروجی‌ها و پیامدهای آنها از طریق بهکارگیری اطلاعات عملکردی در تخصیص منابع تقویت می‌سازد.»
همانگونه که از تعریف فوق استنباط میشود، دو موضوع اساسی در یک نظام بودجهریزی عملیاتی مشاهده میشود: یکی اینکه بودجه بر اساس عملکرد تخصیص می‌یابد و موضوع اساسی دیگر اینکه چگونه با بودجه کمتر محصولات و خدمات بیشتر و با کیفیت بالاتر تولید شود.
بودجهریزی عملیاتی در ایران
در اوایل دهه 1350 پیرو تحولاتی که در نظام برنامهریزی و بودجهریزی کشور بوجود آمد؛ اقداماتی نیز در زمینه بودجهریزی عملیاتی آغاز شد. متأسفانه این اقدامات تداوم نیافت و با تحولاتی که در بازار جهانی نفت روی داد و بی‌انضباطی مالی که متعاقب آن بر نظام بودجهریزی حکمفرما گردید، به زودی به بوته فراموشی سپرده شد. از طرف دیگر با توسعه وظایف و افزایش سریع هزینه‌های دولتی و پیوند آن با وضعیت عمومی کشور، کنترل مخارج مشکل‌تر شده و نیاز به بهبود در سیستم‌های برنامهریزی، کنترل و مدیریت منابع بخش عمومی بیشتر احساس می‌شد. بدین ترتیب، بروز چنین مسائلی در بخش عمومی کشورمان باعث شد تا سازمان مدیریت و برنامهریزی سابق در سال 1378 اصلاح نظام بودجهریزی را بهطور جدی مورد توجه قرار دهد و در طرح دو مرحله‌ای که در همین زمینه تهیه و به تصویب ستاد اقتصادی دولت رسید، تهیه بودجه به روش عملیاتی را بعنوان یک هدف میان مدت برای خود اعلام نماید. به دنبال این امر از سال 1380 دولت مکلف به انجام اقدامات لازم برای اصلاح نظام بودجهریزی از طریق تعدیل احکام مندرج در قوانین بودجه سالانه شد که یکی از محورهای اساسی این تعدیل، تهیه و تنظیم بودجه به روش عملیاتی بود. بنابراین پیاده‌سازی نظام بودجهریزی عملیاتی در دستگاههای دولتی برای اولین بار بهطور جدی در بند «ب» تبصره «23» قانون بودجه سال 1381 کل کشور مطرح شد. در واقع بودجهریزی عملیاتی به عنوان یکی از شیوه‌های جایگزین بودجهریزی سنتی همیشه مد نظر تصمیم‌گیران عرصه مالی کشورها بوده است ولی علیرغم تاکید بر اجرای آن در قوانین بودجه سنواتی، قانون برنامه چهارم توسعه، سیاست‌های کلی برنامه پنجم، قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون برنامه پنجم توسعه و تلاش‌های صورت گرفته در سالهای اخیر، هنوز نظام بودجهریزی در ایران به شکل برنامهای بوده و نظام بودجهریزی عملیاتی اجرا نمیشود.
از آنجا که حجم دخالت دولت در اقتصاد ایران بیش از کشورهای توسعه یافته و اغلب کشورهای در حال توسعه است، بنابراین اهمیت لایحه بودجه نیز در مقایسه با این کشورها دوچندان است. براساس همین اهمیت است که بسیاری از صاحب نظران اقتصادی کشور معتقدند درمان بیماری های اقتصاد ایران از جمله تورم، بیکاری، کاهش بهره وری و رشد پایین اقتصادی را باید در سند بودجه یافت.
الزامات بودجه عملیاتی
در رابطه با بودجه عملیاتی نکات زیر در خور توجه است:
تنظیم برنامه و کنترل عملیات: مبنای برآورد هزینه در تنظیم بودجه برحسب عملیات، همان برنامه عملیاتی می باشد و در نتیجه رابطه بسیار نزدیکی بین تنظیم بودجه و اجرای بودجه ایجاد میگردد. برنامه عملیات مبنای اعتبارات به شمار می رود و با استقرار سیستم گزارشهای جامع و دقیق می توان در فواصل معین مقدار عملیات انجام یافته را با عملیات پیشبینی شده مقایسه کرد و انحرافات نتایج عملیات از برنامه عملیات را (که مبنای برآورد هزینه و اعطای اعتبارات بوده است) مشخص نمود. بدین ترتیب تهیه برنامه عملیات و استقرار سیستم گزارشها که لازمه تنظیم بودجه برحسب عملیات میباشد وسیله موثری به منظور کنترل عملیات، یعنی مقایسه عملیات انجام یافته با عملیات پیش بینی شده و جلوگیری از وقوع یا تکرار انحرافات محسوب می گردد و بدین جهت نظارت مرکزی مقامات عالیه یک سازمان را تسهیل مینماید.
تجدید نظر و تصویب برآوردهای بودجه: تنظیم بودجه برحسب عملیات موجب بهبود کیفیت و تجدیدنظر در برآوردهای بودجه (مخصوصا در مرحله قانونگذاری) میگردد. تنظیم بودجه برحسب عملیات موجب میشود که مقامات قانونگذار نقش مهمی در جریان تجدیدنظر نهایی بودجه ایفا ننمایند. علت اصلی این موضوع آن است که بودجه عملیات طبق فنون و روشهای خاصی تنظیم میگردد که مبتنی بر بررسیهای تخصصی است، به علاوه مطالعه بودجه عملیاتی مستلزم صرف وقت و مداخله زیاد است. بدین جهت اغلب اعتبارات درخواستی سازمانهای اجرایی را به همان شکل و نحوهای که تقدیم میگردد تصویب میکند. در نتیجه تنظیم بودجه برحسب عملیات موجب میگردد که قانونگذار بدون دلیل و منطق قوی از تقلیل اعتبارات خودداری نماید. شکی نیست که تنظیم بودجه برحسب عملیات عملا بر توان علمی قوه مجریه در تدوین بودجه و اجرای آن میافزاید.
عدم تمرکز در برآورد هزینه: یکی از مزایای دیگری که برای تنظیم بودجه طبق عملیات قائل میشوند، عدم تمرکزی است که فرآیند برآورد هزینه ایجاد میکند. در بودجه عملیاتی برآورد هزینه برمبنای عملیات و برنامههای مختلف سازمان انجام میگیرد و بدین جهت برآورد هزینه در مراحل اولیه توسط افرادی صورت میگیرد که نظارت مستقیم بر عملیات را به عهده دارند، مانند روسای دوایر و شعبه های سازمان. بدین ترتیب برآورد هزینه از طبقات تحتانی سازمان شروع می شود و به ترتیب سلسله مراتب اداری مورد تجدیدنظر و تعدیل مقامات بالاتر قرار می گیرد. بدیهی است این عمل در صورتی مفید است که روسای واحد های طبقات پایین سازمان مقدار هزینه را واقعا و از روی صداقت بر مبنای عملیات برآورد نمایند. کلیه عملیات مشابهی که برای اجرای هدفی خاص لازم است، باید تحت عنوان یک برنامه جامع، مسوولیت اجرای آن به عهده کل سازمان واگذار گردد. در شرایط کنونی بسیاری از عملیات مشابه که هدف واحدی دارند، توسط دستگاههای مختلف دولتی اجرا میگردند. حتی تقسیم کار بین دوایر و ادارات یک سازمان به نحوی است که از تکرار و اشتراک وظایف جلوگیری به عمل نمی آید، در نتیجه حدود مسوولیت و جوابگویی موسسات دولتی به دقت معلوم نیست و تعیین هزینه عملیاتی که هدف واحدی را دربردارند میسر نمیباشد. بنابراین شرط اولیه برای اجرای بودجهریزی عملیاتی، برآورد هزینه به تفکیک برنامهها و عملیات سازمانهای دولتی است و برای این منظور کلیه عملیات مشابهی که برای اجرای هدف واحدی اجرا میگردند، باید در یک واحد سازمانی متمرکز شوند و از موازی کاری و انجام یک فعالیت مشابه در دستگاههای متعدد اجتناب شود.
انواع بودجهریزی عملیاتی
نظام بودجهریزی عملیاتی چه در مرحله تدوین بودجه و چه در مرحله اجرای بودجه بهترتیب در سه مرحله زیر به تکامل می‌رسد:
1- بودجه عملیاتی نمایشی: در این نظام تنها به تهیه فرم‌های مربوطه و شناسایی خدمات سازمان‌ها و تعیین قیمت تمام‌شده بسنده میشود و نمایشی از بودجه عملیاتی شکل میگیرد.
2- بودجه عملیاتی خروجی محور: در این نظام بودجهریزی عملیاتی، سازمان اقدام به شناسایی خروجی‌ها (محصولات و خدمات) و نیز فعالیت‌هایی که منجر به تولید این خروجی‌ها میشود، می‌پردازد. بدین معنی که تنها به تعیین اهداف سالانه بسنده میکند و به هدف‌‌گذاری بلندمدت نمی‌پردازد.
3- بودجه عملیاتی پیامد محور: در این نظام بودجهریزی عملیاتی، سازمان تلاش میکند در کنار شناسایی خروجی‌ها و فعالیتها، نسبت به شناسایی پیامدها (اهداف بلند مدت) نیز اقدام نماید.
ویژگیهای بودجه عملیاتی
بودجه عملیاتی باید دارای ویژگیهای ذیل باشد:
- چارچوب زمانی برای انجام بودجه عملیاتی باید واقع گرایانه باشد.
- دستگاه اجرایی باید دارای برنامه استراتژیک بوده و برنامه استراتژیک می‌بایست بر اساس نیازها و بر مبنای داده‌ها و اطلاعات و به منظور تهیه بودجه عملیاتی باشد.
- شکل بودجه عملیاتی باید ساده و قابل فهم باشد تا اجرای آن بهتر و ساده‌تر صورت گیرد.
- قانونگذار باید نقش فعالتری در اجرای بودجه عملیاتی اجرا کند.
اهداف بودجهریزی عملیاتی
هدف اصلی بودجهریزی عملیاتی، کمک به تصمیم‌گیری عقلایی درباره تخصیص و تعهد منابع دولت بر اساس پیامدهای سنجش‌پذیر است. برخی از اهداف این بودجهریزی عبارتند از:
- ارائه مبنای صحیح برای تصمیم‌گیری در مورد تخصیص منابع
- تمرکز فرآیند تصمیم‌گیری روی مهمترین مسائل و چالشهایی که دستگاه با آن مواجه است.
- ایجاد ارتباط میان بودجه و نتایج برنامه
- ارائه مبنایی برای پاسخگویی بیشتر در ازای استفاده از منابع کشور
- امکان نظارت موثر بر اجرای عملیات
مزایای استقرار بودجهریزی عملیاتی
اهم مزایای استقرار بودجهریزی عملیاتی شامل موارد ذیل میباشد:
- افزودن کارایی و اثربخشی به سایر کارکردهای سنتی بودجه
- افزایش انگیزه مدیران و کارکنان برای ارائه خدمات با هزینه کمتر و نیز کیفیت بالاتر از طریق توزیع بخشی از منافع حاصل از صرفه‌جویی‌های بهعمل‌آمده.
- متناسب‌سازی اختیارات و مسئولیت‌های مدیران
- مدیریت هزینه و اصلاح الگوی مصرف منابع
- ایجاد امکان بررسی میزان عدالت در تخصیص اعتبارات
از پیش نیازهای بودجه ریزی عملیاتی، حسابداری تعهدی است. بودجهریزی عملیاتی در واقع یکی از رویکردهای اثربخش در نظام بودجه ریزی است که بر مبنای قیمت تمام شده خروجی ها تعریف می شود و یکی از مهمترین پیش نیازهای قیمت تمام شده، حسابداری تعهدی است. حسابداری تعهدی برای تعیین بهای تمام شده و هزینه های واقعی اجرای برنامه ها، عملیات و فعالیت های دستگاه های اجرایی در قالب اعتبارات مصوب ضروری است. همچنین کنترل دقیق درآمدها و سایر منابع تامین اعتبار و هزینه ها و سایر پرداختهای حسابهای مستقل در صورتی میسر خواهد بود که از مبنای تعهدی استفاده شود. مبنای تعهدی گزارشهای مالی صحیح تر، دقیق تر و جامع تری جهت نظارت بر عملکرد سازمانهای دولتی و ارزیابی آنها در اختیار قوه مقننه، دولت و سایر مراجع قانونی و عموم مردم قرارداده ونیز مبنای صحیح جهت برنامهریزی و تصمیم گیری دراختیار مدیران قرار میدهد. در حسابداری نقدی به دلیل عدم ثبت تعهدات مالی اعم از دریافتی و پرداختی و نیز عدم محاسبه، هزینه استهلاک هر دوره مالی به عنوان هزینه همان دوره ودر نتیجه عدم امکان احصاء قیمت تمام شده و نهایتا اجرای بودجهریزی بر مبنای عملکرد امکانپذیر نخواهد بود. از معایب این روش این است که نمی توان تشخیص داد چه فعالیتی می بایست انجام و چه مقدار هزینه در بر دارد و شاهد یک نظام بودجه ریزی خواهیم بود که صرفه جوئی قابل توجه در منابع کشوربه عمل نیامده و عدالت اجتمائی نیز مشهود نبوده و کندی توسعه اقتصادی کاملا محرز است.
در شرایطی که حسابداری تعهدی و بودجه عملیاتی اجرایی شود، گام‌های مهمی به سمت شفاف‌سازی نظامهای مالی برداشته خواهد شد؛ بطوری که این مسأله با انتشار صورت‌های مالی بصورت ماهانه، تمام عملیات مالی اعم از هزینهها و درآمدها را در اختیار مخاطبان و صاحب نظران مسائل اقتصادی قرار میدهد تا همگان به راحتی بتوانند در این خصوص به اظهار نظر بپردازند. اجرای حسابداری تعهدی باعث میشود که تحول شگرفی در نظامهای مالی به وقوع بپیوندد و در راستای مبارزه بافساد، گام‌های عملی در این خصوص با موفقیت برداشته شود.
بودجهریزی عملیاتی با الزام دستگاههای اجرایی به تمرکز بر نتایج برنامهها، تلاش در بهبود اثربخشی، کارایی و پاسخگویی برنامههای دولت دارد. این سامانه از طریق تولید و ارائه بهتر در مورد اثربخشی هزینهها و برنامههای دولت، به دنبال کمک به مدیران برای بهبود عملکرد و برنامهها بوده و هدف آن ایجاد پیوندی شفاف بین منابع و نتایج میباشد. این سامانه در جهت تخصیص هدفمند اعتبارات به برنامهها و فعالیتها، شفاف‌سازی فرآیند بودجهریزی، ایجاد ارتباط بین بودجهریزی و نتایج عملکرد، سنجش اثربخشی و کارایی برنامهها و فعالیتها گام برمی‌دارد.
